Klęska żywiołowa i wojna, czyli ochrona ludności i obrona cywilna po nowemu
Na kanwie ostatniego kataklizmu i wprowadzonego stanu klęski żywiołowej, notabene pierwszy raz w naszym kraju, w tzw. przestrzeni medialnej pojawiły się informacje o finalizacji prac nad ustawą o ochronie ludności. Jej autorzy i propagatorzy, nie wiedząc w sumie czemu, przekazywali informację o końcowych pracach legislacyjnych nad tym aktem z przekazem, że będzie ona narzędziem skutecznego ratowania ludzi i minimalizacji skutków wszelkich kataklizmów. W tym, jak można było odebrać z wypowiedzi, również niedawnej klęski.
Pomijając sens pojawiających się wypowiedzi, należy zauważyć, iż faktycznie po wieloletnich perturbacjach międzyresortowych i politycznych, na stole legislacyjnym znalazł się końcowy projekt ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej. Akt potrzebny i jak należy wstępnie ogólnie ocenić, dobry.
Skąd potrzeba takiego aktu normatywnego w przedmiotowym obszarze? Obecnie w Polsce obowiązuje kilka regulacji dotyczących ochrony ludzi, mienia i środowiska przed różnego rodzaju zagrożeniami, pochodzącymi z działalności człowieka lub istnienia sił natury. Są to zwłaszcza: Ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej, Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym, Ustawa z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym, Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (skąd inąd nazwa ustawy już dawno nieadekwatna do jej merytorycznej treści), Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz stosowana ostatnio często Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Wszystkie te regulacje, łącznie z tymi dotyczącymi klęski żywiołowej oraz zarzadzania kryzysowego, nie odnoszą się do zadań, form i sposobów bezpośredniej ochrony ludzi, zwierząt, majątku np. zasad finansowania zadań i odszkodowania, programów o charakterze prewencyjnym oraz szeroko rozumianej edukacji bezpieczeństwa. Co więcej istniejące przepisy nie definiują i nie dotyczą instytucji obrony cywilnej. Instytucji derogowanej (chociaż nie do końca) z naszego porządku prawnego
i wykonawczo-organizacyjnego Ustawą z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny.
Nie do końca zostaliśmy pozbawieni możliwości funkcjonowania państwa w ramach obrony cywilnej, ponieważ od 1992 r. jesteśmy sygnatariuszem Pierwszego protokołu dodatkowego do Konwencji genewskich z dnia 12 sierpnia 1949 r., dotyczącego ochrony ofiar międzynarodowych konfliktów zbrojnych, sporządzonego w Genewie dnia 8 czerwca 1977 roku. Wracając jednak do krótkiej analizy procedowanej ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej, wypada wskazać pozytywy, jak również mankamenty.
W myśl ustawy zadania ochrony ludności i obrony cywilnej, co do istoty polegają na: przygotowaniu organów administracji publicznej do realizacji zadań ochrony ludności i obrony cywilnej, w tym na podejmowaniu działań ukierunkowanych na zapewnienie ciągłości działania organów administracji publicznej, na organizowaniu szkoleń i ćwiczeń organów ochrony ludności i podmiotów ochrony ludności, przygotowujących do działania w przypadku wystąpienia zagrożenia, z uwzględnieniem zapewnienia spójności działań militarnych i pozamilitarnych w obronie państwa. Zadania wiążą się również z przygotowaniu ludności do właściwego zachowania się w sytuacji zagrożenia, przez zwiększanie świadomości zagrożeń i gotowości społeczeństwa, polegającym na: informowaniu edukacji. Zadania polegają również na analizowaniu zagrożeń, gromadzeniu danych i transferze informacji.
Niewątpliwym plusem jest fakt korelacji krajowego porządku prawnego z istniejącymi rozwiązaniami międzynarodowymi, zwłaszcza europejskimi. Dotychczas działania mające na celu ochronę ludności w czasie pokoju były oczywiście realizowane, gównie na podstawie i w ramach europejskiego mechanizmu reagowania kryzysowego. Polska na tym polu ma wiele sukcesów (zwłaszcza w zakresie działań bezpośrednich).
Kolejną wartością dodaną proponowanego aktu jest opisanie na nowo obrony cywilnej, jej zadań, funkcji, uprawnień, a przede wszystkim personelu. Z zastrzeżeniem, że szczegółowy sposób funkcjonowania, strukturę itd. powinno regulować stosowne rozporządzenie. Nie dość precyzyjnie, a wręcz nie do końca z zachowaniem techniki prawodawczej. zdefiniowano personel obrony cywilnej. Za właściwe rozwiązanie (biorąc pod uwagę konieczność wypełnienia zobowiązań wynikających z Protokołu dodatkowego) należy uznać stworzenie struktury (systemu) ochrony ludności, która w czasie wojny lub stanie wojennym staje się obroną cywilną. Oczywiście mogą się rodzić pytania natury funkcjonalnej – czy jeżeli w tym samym czasie, a nawet na tym samym terenie, mamy do czynienia z klęską żywiołową i wojną, a rodzaj zadań, w relacji do zagrożeń, jest inny (nie wynikający z działań zbrojnych), to mamy do czynienia z równolegle działającą ochrona ludności i obroną cywilną? W myśl ustawy nie. Czy zachodzi więc konieczność zmiany nazewnictwa?
Na zdecydowanie dobrą ocenę zasługuje ujęcie w ustawie zagadnienia związanego z ewakuacją oraz schronieniem (infrastrukturą zbiorowej ochrony). Oba te zadania związane z ochroną, nie były dotychczas regulowane ustawowo. Śmiem twierdzić, że nie były regulowane ostatnimi dziesięcioleciami w ogóle. Sprawy te w pewien sposób rozwiązywano wytycznymi organów władzy publicznej.
W ustawie podjęto próbę zebrania i opisania całego systemów ostrzegania, alarmowania i powiadamiania ludności. Wskazano również nowe (nowoczesne) narzędzia analityczne, bazowe i transmisyjne, jakie mają służyć temu zadaniu. Podobny kierunek działania ma przybrać System Bezpiecznej Łączności Państwowej. Bezpiecznej nie tylko ze względu na ochronę transmisji informacji (danych), ale również trwałość.
Nie mniej istotnym obszarem optymalizującym ochronę ludności (obronę cywilną) jest szeroko pojęta edukacja. W ustawie tworzy się podstawy prawne do systemu szkoleń (obowiązkowych lub dobrowolnych). Szkolenia mają dotyczyć organów, podmiotów i osób odpowiedzialnych za realizację zadań ochrony ludności. W ramach szkoleń przewiduje się różnego typu ćwiczenia.
Na koniec należy zauważyć, iż ustawa (jako jedna z nielicznych) wskazuje na konieczność indywidulanego dbania o swoje bezpieczeństwo. Dotyczy to zarówno obowiązku współdziałania, podawania się pewnym rygorom, zapewnieniu własnych środków ochronnych itd.
Trochę dziegciu. W opinii autora, dodam nie popartej na tą chwilę dogłębną analizą, a jedynie lekturą, ustawa zawiera pewne mankamenty. Ustawodawca posługuje się w całym akcie pojęciami stanu wojennego oraz czasem wojny. O ile ten pierwszy został opisany ustawą, o tyle czas wojny (podobnie jak stan wojny), chociaż istniejący w prawie i dokumentach doktrynalnych oraz doktrynie naukowej, definicji tzw. legalnej nie posiada. Należy oczywiście uznać za poprawne myślenie autorów o tym aby ująć
w ustawie obie rzeczywistości i wszystkie stany. Przemawia za tym to, iż państwo i jego organy muszą działać w obu, skoro takie istnieją. Jednak brak zdefiniowania prawnego czasu wojny, może skutkować dobrowolną, nie zawsze tożsamą interpretacją. Co z kolei stanowi negatywną przesłankę skutecznego działania.
Projektodawca definiuje ocenę ryzyka, którym jest „całościowy, przekrojowy proces identyfikacji prawdopodobieństwa wystąpienia zagrożeń, podatności na zagrożenia i szacowania ich skutków dla ludności oraz proces przygotowania zdolności organów ochrony ludności do ograniczenia ryzyka zagrożenia”. Zdaje się, że „proces przygotowania zdolności” nie jest spójny semantycznie z oceną. Jeżeli autorzy chcieli wspomnieć również o przygotowaniu i zdolności do ograniczania, może właściwsze byłoby użycie sformułowania, że ocena ryzyka obejmuje również ocenę zdolności. Ale ocena ryzyka nie jest oceną procesu.
Autorzy projektu podjęli również próbę opisu pomocy humanitarnej. Pomoc taka pośrednio jest opisana w prawie międzynarodowym, do którego ustawa się odwołuje np. art. 61 przywoływanego Protokołu, w którym mówi się o zadaniach humanitarnych, które są właśnie świadczeniem pomocy humanitarnej. Pomijając to jednak czytamy, że pomoc humanitarna to działania, prowadzone w celu udzielenia pomocy materialnej i logistycznej dla ludności, dotkniętej skutkami klęsk. Należy zauważyć, że pomoc humanitarna nie ogranicza się jedynie do wsparcia materialnego zagrożonej lub dotkniętej kryzysem ludności. To szereg innych działań np. wsparcie psychologiczne. Dlaczego proponując dość, bądź co bądź, szeroką definicję, eliminować z niej inne, podstawowe potrzeby. Idąc dalej, może budzić zastanowienie, wprowadzenie do definicji pomocy, sposobu jej świadczenia. Zwłaszcza, że projektodawca odwołuje się do zasad generalnych a nie konkretnych sposobów. Czytamy bowiem, że działania mają być realizowane na zasadach bezstronności, neutralności i niezależności, a także proporcjonalności, adekwatności i szybkości reagowania.
Autorzy wprowadzają do jednego z przepisów pojęcie łańcucha dostaw, bliżej nie opisując co mianowicie ów łańcuch znaczy. W nomenklaturze fachowej zwrot ten jest stosowany. Jednak chcąc aklamować takie pojęcie z języka praktyki lub innych regulacji w których się je stosuje, wypadałoby je albo określić albo się do takich odwołać.
W treści aktu opisuje się różne zadnia związane z ochroną ludności, jak np. ewakuacji ludności, zwierząt, mienia i dóbr kultury, ochronie ludności przed zagrożeniami wywołanymi działaniem sił przyrody, w tym wynikającymi ze zmiany klimatu, oraz wspieranie adaptacji do zmiany klimatu, informowaniu rodzin o poszkodowanych oraz pomocy w ich identyfikacji, doraźnym grzebaniu zmarłych. Zadania te przeniesione są po części z zadań określonych w Protokole dodatkowym. Uznając słuszność niektórych zapisów, odwołujących się do ochrony (wszystkiego), to jeżeli ustawa ma dotyczyć ochrony ludności (cywilnej) to ewakuacja zwierząt (wszystkich) nie ma racji bytu. Chyba, że dotyczy to zwierząt domowych, gospodarskich itp. Czy nie lepiej byłoby napisać o ewakuacji ludzi, ich mienia oraz wszelkich rzeczy jeżeli …. . Z kolei dlaczego ochrona ludności (obrona cywilna) ma się ograniczać do „grzebania” zmarłych? Jak by fakt śmierci lub zaginięcia nie determinował innych, wynikających z tego zadań. Zastanawiać może, zwłaszcza tzw. zwykłego człowieka, o co chodzi autorom w sformułowaniu, że zadania ochrony ludności i obrony cywilnej polegają na wspieraniu (chyba ludzi) w „adaptacji do zmiany klimatu”.
Projekt zawiera również normę, która stanowi, iż „W czasie stanu nadzwyczajnego przedsiębiorcy będący podmiotami ochrony ludności w pierwszej kolejności wykonują usługi i świadczenia na rzecz infrastruktury …”. Jak się wydaje, czytając ów przepis, jego autorzy w sposób nieuzasadniony poszerzyli zakres materialny aktu o uwzględnienie w nim stanu wyjątkowego, który w myśl Konstytucji należy również do jednego ze stanów nadzwyczajnych.
W art. 9 wskazuje się, że organami ochrony ludności są terytorialne organy ochrony ludności, zaliczając do nich niesłusznie ministra do spraw wewnętrznych. Wskazuje się również na bliżej nieokreślone „pozostałe organy ochrony ludności” oraz „organy obsługiwane przez podmioty ochrony ludności”, czyli jakie i co znaczyć ma obsługiwane?
W kolejnych artykułach przyznano organom jednostek samorządu terytorialnego prerogatywę polegającą na kierowaniu i koordynowaniu, w ramach posiadanych kompetencji, realizacją zadań ochrony ludności i obrony cywilnej. W sytuacji kiedy to właśnie funkcja kierowania i koordynacji wyczerpują zakres pojęcia kompetencji, z trudem można wskazać o jakie inne posiadane kompetencje chodzi. Funkcjonowanie dwóch innych ustaw, a mianowicie ustawy o zarzadzaniu kryzysowym i ustawy o stanie klęski żywiołowej, powierza organom jednostek samorządu (z wyjątkiem województwa), w pierwszym przypadku kierowanie monitorowaniem, planowaniem, reagowaniem i usuwaniem skutków zagrożeń, w drugim kierowanie działaniami prowadzonymi na obszarze gminy w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia, powodować może pewne meandry percepcji przepisów.
Nie dość tego, co jest novum, pewne kompetencje powierzono również marszałkowi województwa, który to ma możliwość nadzorowania, w ramach posiadanych kompetencji, oraz koordynowania realizacji zadań ochrony ludności i obrony cywilnej przez podmioty ochrony ludności i obrony cywilnej. Co więc z kompetencjami wojewody działającego na administrowanym terenie? Wojewodzie autorzy powierzyli takie same zadania. Oczywiście w dalszych przepisach ustawy również odnajdziemy funkcje nadzorcze, tym razem organów gminy i powiatu.
Ustawa zawiera katalog podmiotów ochrony ludności, które stają się również podmiotami obrony cywilnej, są m.in. gminne zawodowe straże pożarne i służba ratownictwa górniczego. Czyli podmioty nie istniejące w obecnym porządku organizacyjno-prawnym.
Wspomniano wyżej o dodatnim aspekcie proponowanych regulacji w sprawie obiektów zbiorowej ochrony. Na uwagę zasługuje treść przepisu zawartego w art. 82 w którym czytamy, że „W celu ochrony ludności przed zagrożeniami powstałymi w wyniku klęsk żywiołowych, zdarzeń o charakterze terrorystycznym lub działań wojennych, wykorzystuje się obiekty zbiorowej ochrony”. Klęska żywiołowa to stan faktyczny, ale nie tożsamy ze stanem klęski żywiołowej. Zdarzenia o charakterze terrorystycznym są opisane w ustawie o działaniach antyterrorystycznych tj. pośrednio w art. 115 Kodeksu karnego. Nie są to zdarzenia takie same jak działania sabotażowe lub dywersyjne. Również ograniczanie się jedynie do działań wojennych, może okazać się zbyt wąskie. Współczesny teatr walki charakteryzuje się hybrydowością, a strony wykorzystują szereg innych działań militarnych, które niekoniecznie są już działaniami wojennymi.
Reasumując tą krótką analizę, należy mieć nadzieję, iż to co może być zaniechaniem Rady Ministrów i Rządowego Centrum Legislacji, być może poprawi Sejm (tu nie mam pewności) i Sejmowe Biuro Legislacji. Z pewnością proponowany akt jest dobrym kierunkiem, a sama ustawa zawiera szereg cennych i słusznych rozwiązań. Również to, że istnieje szansa zakończenia procesu projektowania i legislacji, daje nadzieję na przyszłość. Na koniec jednak można zadać jeszcze jedno pytanie. Czy państwo polskie (a raczej jego władze) nie mogłoby wypracować jednego kompleksowego kodeksu bezpieczeństwa, zamiast w bardzo podobnych stanach korzystać z szeregu, nie zawsze spójnych regulacji? Z punktu widzenia logiki i prakseologii kierunek taki byłby wskazany, jednak biorąc pod uwagę realia polityczne (bo tylko takie), jest to mało prawdopodobne.
dr ppor. Wojciech Wasilewski
Towarzystwo Wiedzy Obronnej
